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台湾地区大学生救济权利的最新突破:第684 号大法官解释评析

浏览次数: 日期:2015-05-06 21:46
【作者】张冉,申素平
【关键词】救济权利;处分;特别权力关系理论;基本权利:台湾地区
【来源】《复旦教育论坛》2012年第2期
【摘要】2011 年1 月,我国台湾地区“司法院大法官会议”作出第684 号解释,部分变更了之前的第382号解释,大幅拓展了大学生的救济权利。该项解释挑战了教育法学中的基础关系与经营关系二分理论,标志着特别权力关系理论在台湾高校与学生关系领域的进一步消亡。第684 号解释对台湾地区的教育法学理论、司法实务和高校管理已经并将持续产生重要影响。中国大陆有必要密切关注并对其作深入分析,从而为完善现有的高校学生司法救济制度提供借鉴。

        2011 年1 月17 日,我国台湾地区“司法院大法官会议”作出第684 号解释,认定如大学处分或其他公权力措施侵害学生受教育权或者其他基本权利,学生就有权提出行政争诉①。在此之前,按照1995 年“司法院大法官会议”颁布的第382 号解释,只有受到“退学或类此之处分”的学生才能提起行政争诉,也就是说,如果一名学生仅仅被记过处分但未改变学生身份,则不能提起行政争诉。第684 号解释变更了第382 号解释,使得学生的行政争诉权不再因为其学生身份而受到特殊的限制。
    第684 号解释大幅扩展了大学生的救济权利,在台湾法学界和教育学界引起强烈反响。台湾地区“中央研究院”李建良研究员称,第684 号解释“广开大学生的争诉之门,在‘特别权力关系’理论藩蘺的拆除工程上,又往前推一步,勇气可嘉,值得喝采”[1] 52。在政治大学的庄国荣教授看来,第684 号解释也是“大学学生争诉权的重要突破”[2]。事实上,第684 号解释在台湾造成的影响远远超出了学术界。在其出台10 天后,这一解释就出现在台湾地区大学入学考试中心所主持的年度学科能力测验的试题中。作为语文考试的最后一道大作文题,该题目援引第684 号解释以及台湾大学校长李嗣涔在该项解释颁布后所表达的忧虑,要求考生以“学校和学生的关系”为题写一篇文章[3]。毫无疑问,第684 号解释不仅将改写台湾有关学生争诉权的法律制度,也将对台湾的大学治理以及学校与学生关系带来深刻的影响。
    那么,第684 号解释对台湾地区的大学法治提出了哪些新的要求?它对教育法学理论、司法实务和高校管理又将有怎样的影响?本文通过对第684 号解释文、理由书、7 份协同意见书和1 份部分不同意见书的细致解析,并参考台湾学者的最新学术讨论以及台湾媒体的相关报道,对这一解释及其影响进行深入的分析。
684 号解释分析
    促成台湾地区“司法院大法官会议”出台第684号解释的共有三起高校与学生纠纷。在案件一中,某公立大学的硕士生试图跨院选修一门名为“公司治理与企业发展”的课程,但因该课仅面向开课学院的EMBA 学生而被拒绝。在案件二中,某公立大学硕士生在台湾“大选”期间申请在学校张贴助选海报,鉴于台湾地区“教育部”禁止选举期间学校借助教职员工或学生在学校张贴海报或者从事其他助选活动,该校依照其关于学生社团管理的校规,拒绝了这位同学的张贴申请。在案件三中,某私立技术学院附设专科进修学校观光事业专业的一名学生因为他的一门必修课考试与当年的导游笔试时间冲突,向该必修课老师申请提前考试并被获准,但该课成绩最后仍被该任课老师评定为不及格,使得这位学生的总学分数未达标,进而影响其毕业时间。三案中的学生都曾提起校内申诉,也曾向台湾“教育部”提起过诉愿或者陈情申请,在先后向“台北高等行政法院”和“最高行政法院”提起行政诉讼被驳回后,最终将官司打到了“司法院大法官会议”。[4-6]
    纵观三案的层层纠纷解决过程,涉案学生都面临着同样的法律难题———“司法院大法官会议”于 1995年通过的第382 号解释。第382 号解释文称,“各级学校依有关学籍规则或惩处规定,对学生所为退学或类此之处分行为,足以改变其学生身分并损及其受教育之机会,自属对人民宪法上受教育之权利有重大影响,此种处分行为应为诉愿法及行政诉讼法上之行政处分。受处分之学生于用尽校内申诉途径,未获救济者,自得依法提起诉愿及行政诉讼。”[7]对于这三起案件,仅在最后一个案件中,诉争的课程成绩评定事件造成了推迟学生毕业时间的后果,从而对学生身份有所影响。即使是这样,“最高行政法院”仍然裁定,“此仅涉及教师就学生考试成绩之评定,非属退学或类此之处分,而不影响其受教育权利之事项,其提起行政诉讼,系属起诉不备要件。”[5]。事实上,这位学生在此前提起的校内申诉、“教育部”陈情以及“台北高等行政法院”的行政诉讼中,都因为同样的原因而被拒绝受理[6]。与此类似,其他两案中的学生也都因为其所遇到的学校管理行为并非“退学或类此之处分”,并不“改变学生身份”,而被挡在了行政诉愿和行政诉讼的大门之外。
    新颁布的第684 号解释解决了这三位学生面临的案件受理难题。按照该项解释,“大学为实现研究学术及培育人才之教育目的或维持学校秩序,对学生所为行政处分或其他公权力措施,如侵害学生受教育权或其他基本权利,即使非属退学或类此之处分,本于宪法第十六条有权利即有救济之意旨,仍应许权利受侵害之学生提起行政争讼,无特别限制之必要。在此范围内,本院释字第三八二号解释应予变更。”[8]与第382 号解释相比,第684 号解释凸显如下特征:
    第一,就其针对的行政行为而言,明确突破了“退学或类此之处分”的限制;同时,除了学校对学生所为的“行政处分”以外,该解释也覆盖了“大学为实现研究学术及培育人才之教育目的或维持学校秩序”而对学生所为的“其他公权力措施”。这意味着,只要受教育权或其他基本权利受到学校侵害,即使学生受到“警告”、“记过”之类并不改变学生身份的处分,或者如案件二中那样仅受到被拒绝张贴海报的“公权力措施”,学生仍然可以提起行政诉愿或者行政诉讼。
     第二,就其适用条件而言,第684 号解释对侵害“受教育权”不再要求有“重大影响”;同时,除受教育权外,也允许其他“基本权利”受侵害的学生提起行政争诉。在案件一和案件三中,学生受到侵害的是“受教育权”,但是侵害程度并没有达到第382 号解释所要求的“足以改变其学生身分并损及其受教育之机会”。在案件二中,学生受到侵害的是言论自由权,属于受教育权之外的基本权利。大法官许宗力在其协同意见书中论述到,“学生在校园情境中值得保护的宪法权利并非只有受教权一种。学校维护校园秩序、生活规范以及评量学习成果、授予学位等措施,可能涉及学生的言论自由(如不准张贴特定内容之海报)、集会自由(如拒绝出借场地举办演讲活动)、结社自由(如不准设立某学生社团)、人格权(如予以记过、申诫处分)、财产权(如逾期归还图书之滞纳金、课征研究室冷气费)等,这些虽然都与学生受教育的机会无关,但本即有其各自独立的权利内涵,应该予以承认。”[9]
    第三,就其法律基础而言,第684 号解释文直接援引“有权利即有救济”的宪法原则,强调对于权利受侵害的学生提起的行政诉愿或行政诉讼“无特别限制之必要”。也就是说,当受教育权利或者其他基本权利受到侵害时,学生并不因为其学生身份而使得其救济权受到剥夺或限制。诉讼虽然不见得是解决纠纷的最佳途径,但却应当成为法治国家中最后一个可能的纠纷解决渠道。如大法官许宗力在其协同意见书中所述,“所谓‘最后’救济,却往往意谓‘最起码’,亦即身为一个宪政国家的学生,最起码所应享有、国家不能任意剥夺的诉讼权能———而这正是铲除特别权力关系的重点所在。”[9]
    第四,第684 号解释为大学生广开争诉之门,但是并不意味着将大学事务置于争诉机关的全面决断之下,仍然体现着对大学专业判断的尊重。第684 号解释理由书指出,“受理行政争讼之机关审理大学学生提起行政争讼事件,亦应本于维护大学自治之原则,对大学之专业判断予以适度之尊重。”[10]大法官李震山在其协同意见书中评论道,第684 号解释之后,“退学或类此处分”不再是大学生寻求行政争诉的“通行要件”,“改以‘大学自治’作为流量的管制阀”[11]。
    本文认为,理解第684 号解释的关键在于区分可审查性与审查密度这两个不同性质的法律问题。第684 号解释首先解决了诉权的问题,扫除了之前“退学或类此之处分”这一大学生在提起行政诉愿或行政诉讼之路上的特殊障碍,赋予了大学生普遍的行政争诉权。当学校的处分或者其他公权力措施侵害学生的受教育权或其他基本权利时,学生可以像其他公民一样拿起法律的武器,向相关行政机关或法院寻求救济。②从审查机关的角度来讲,第684 号解释扩大了相关行政机关或司法机关的案件受理范围。
    与此同时,第684 号解释限制了案件受理后行政机关和司法机关的审查密度。基于大学自治的原则,受理机关在案件审理过程中对于大学的“专业判断”要予以“适度之尊重”,降低其审查的密度。对于如何尊重,按照“司法院大法官会议”于1998 年作出的第462 号解释,“受理此类事件之行政救济机关及行政法院自得据以审查其是否遵守相关之程序,或其判断、评量有无违法或显然不当之情事。”[12]也就是说,受理机关进行的主要是程序性审查和合法性审查[9]。对大学的实体性专业判断,除非确实存在权力滥用或者违反比例原则,行政机关和司法机关一般要予以尊重。
684 号解释的影响
(一)对教育法学理论的影响
    第684 号解释标志着特别权力关系理论在台湾高校与学生关系领域的进一步消亡。特别权力关系为德国学者奥图·迈耶(Otto Mayer)所创,“系指基于法律上的特别原因,为达成公法上特定目的,于必要的范围内,一方取得概括之支配他方的权能,他方对之负有服务的义务,而以此为内容的关系”[13] 77。适用于教育领域,它意味着学生一旦入学,就与代表国家的学校形成内部行政关系。学校取得概括支配学生的权能,学生必须服从学校的规定,不能寻求外部的司法救济。③特别权力关系理论在特定组织体内部形成法治真空,随着公民权呼声越来越高,该理论不断受到质疑和批评,而不得不修正。在德国,对特别权力关系说的修正主要通过法律保留原则,即对那些涉及人民权力的重要事项,必须以立法机关制定的法律来规定或者以其为基础;在台湾,对特别权力关系说的修正则主要通过赋予相关权利主体争诉权来实现[14]。第684号解释给予了大学生一般性的争诉权,意味着特别权力关系理论在大学校园中的崩溃[15-17]。
    第684 号解释也使得基础关系与经营关系的二分理论失去意义。基础关系与经营关系的二分理论由德国学者乌勒(Carl Hermman Ule)所创,事实上是对特别权力关系理论的部分修正。与特别权力关系说完全否定学生的争诉权不同,该理论将获得、改变和取消学生身份的事项独立出来,作为学校与学生之间的基础关系,承认其诉权;而对于未直接改变学生身份的管理措施,例如警告记过处分或者如同第684 号解释所涉及的三案情形,作为学校的内部经营关系,则不能提起行政争诉。第382 号解释将学生的争诉权限于“退学或类此之处分,足以改变学生身份并损及其受教育之机会”[7],体现的便是这一思想。第684 号解释突破了“退学或类此之处分”的限制,只要大学对学生所为行政处分或其他公权力措施“侵害学生受教育权或其他基本权利”,学生就可以提起行政争诉。按照这一新的解释,受教育权利不再“吸收”其他基本权利[9],同时对受教育权的影响也不再以“重大”为限,基础关系与经营关系的区分也就失去了根基。
(二)对司法实务的影响
    可以预见,第684 号解释之后,学生诉高校的案件将大量增长。事实上,不少大法官在其意见书中对此表达过忧虑。蔡清游大法官在其协同意见书中写道,“本号解释并无如释字第三八二号解释之以对人民宪法上受教育之权利‘有重大影响’作为得提起行政争讼之要件,故今后大学学生宪法上基本权利遭受学校公权力措施之侵害,不论侵害之大小,以及该项侵害对学生有无重大影响,例如不准选课或修课、成绩不及格、学分抵免、惩处(记过或申诫)、不准借书、不准张贴海报或学校其他管理措施,只要符合诉愿法及行政诉讼法规定之要件,均得提起行政争诉。”[5]陈新民大法官在其部分不同意见书中也警告道,“本号解释公布后,行政诉讼的案源必定大增,全国各行政法院法官恐更将疲于奔命也。”[18]
    然而,对于诉讼激增,似乎也无需过于忧虑。首先,第684 号解释只是去除了对大学生争诉权利的特殊限制,大学生因受教育权或者其他基本权利受侵害而提起行政争诉,仍需满足诉讼的一般要件。其次,除了通过诉讼要件过滤以外,对于权利限制轻微的案件,可以适用简易程序,节约司法资源[2, 19]。再次,即使短期内诉讼激增,当法院对不同类型的案件形成判决模式以后,对于那些法院通常尊重大学专业判断的事项,学生提起的争诉也将减少[9]。
(三)对高校管理的影响
    第684 号解释颁布之后,台湾多所大学被动或者主动地检讨其校规,修订不合时宜的规定。2011 年3月19 日,台湾大学学生会在校务会议上要求校方取消或者修改该校有关申诫、校内张贴海报、社团出版物审查、演讲时间以及图书馆过期还书滞纳金等规定。对此,台大校务会决定成立跨处室特别委员会,全面检讨校内所有相关法规[20]。而淡江大学在2011 年年初已经取消了图书馆借书未还扣押毕业证的规定,并且在校规修订过程中力求做到准确,避免可能招致争议的模糊字眼[21]。更加令人关注的是,台湾师范大学校务会议于2011 年11 月23 日决定,取消二一退学制度,暨该校学生累计两个学期所修学分总数中如有二分之一不及格就要受到学业清退的规定[22]。过去十年中,二一退学制度在台湾饱受争议[23]。台师大的这一决定使其成为目前台湾唯一废除二一退学制度的大学。究其校规变化的原因,台师大表示,除了不忍简单放弃学业成绩落后的学生以外,该校也受到第684 号解释的影响。二一退学制度可能影响学生的受教育权,取消二一退学制度可以避免日后退学学生依据第684号解释提起行政诉讼[22]。二一退学制度在台湾属于大学自治事项,按照第684 号解释,受理争议的机关对其进行审查时需要降低审查密度。是否还将有其他院校效仿台师大的做法值得继续关注。
台湾“教育部”也在密切关注第684 号解释对学校管理的影响。2011 年3 月,台湾“教育部”邀请台湾地区各大专院校召开了专门的研讨会,要求大学全面审查所有与学生相关的校规并保障学生的申诉权[21]。需要注意的是,自上世纪90 年代中叶以来,台湾的大学已经取得了相当高程度的自治权,该自治权不仅可以对抗行政权,而且可以挑战立法权[24-27]。在此背景下,高校学生事务管理的诸多事项都属于大学自治的范畴。第684 号解释又直指大学对学生所为的行政处分或其他公权力措施,其主要影响对象无疑将是高校。
对大陆教育法治发展的启示
    1999 年的“田永诉北京科技大学案”和“刘燕文诉北京大学案”以来,学生诉高校的纠纷在中国大陆不断发生,并成为教育学和法学研究关注的重点问题[28-30]。然而,严格说来,田永案和刘燕文案仅仅解决了两证(毕业证、学位证)纠纷中高校的行政诉讼主体资格问题[28],对于无涉两证纠纷的退学决定、高校给予的其他处分或高校对学生进行的其他管理行为是否也要受到司法审查,理论界和司法实践都没有统一的答案。台湾“司法院大法官会议”作出的第684 号解释,必将会对这一问题的讨论产生重要影响,值得大陆学界、立法和司法界密切关注并认真评价,进而思考和设计大陆高校学生的司法救济制度。
    大陆高校对学生进行的诸多管理行为直接关系到学生依据宪法和法律应当享有的受教育权和其他基本权利。例如,高校对男女生设置不同的录取分数线,在没有合理理由的情形下拒绝录取乙肝病毒携带者或者体重偏重的学生都有违于《中华人民共和国宪法》第四十六条所保护的受教育权以及第三十三条所保护的公民的平等权。2005 年以前,高校普遍将“擅自结婚”的大学生作退学处理,也侵害了学生作为公民的婚姻自由权。受教育权、平等权、婚姻自由权等都是我国宪法第二章所规定的公民的基本权利。在一个法治国家中,受教育权和其它基本权利不能仅仅停留于宪法和法律上空洞的言辞,而应成为大学生能够真正主张、真正行使、真正享有的真实权利。
按照我国现有的法律制度,高校学生经常难以对高校的管理行为提起司法审查。法院作为公民权利的最后救济机关,何以将高校学生的诉讼请求拒之门外?《行政诉讼法》(1989)规定,行政诉讼的受案范围需要同时满足三个条件。其一是概括性条件,即针对的是具体行政行为;其二是列举性条件,即属于该法第十一条所列举的八种情形之一或者其他法律、法规规定的可以提起行政诉讼的情形;其三是排除性条件,即不属于该法第十二条所包括的四种情形。高校学生对学校提起行政诉讼,除了我国高校并非行政机关这一可能存在的诉讼主体问题以外,在行政诉讼的受案范围上还面临两个难题。第一,在列举性条件上遇到障碍。《行政诉讼法》第十一条主要关注人身权、财产权,其列举的范围有限,并没有直接包括宪法所保护的政治权利、受教育权等基本权利,形成法治真空[31];《教育法》第四十二条虽然也规定了受教育者有“依法提起诉讼”的权利,但是其适用条件为“学校、教师侵犯其人身权、财产权等合法权益”,除非对该条款中的“等”字大做文章或将人身权、财产权解释为受教育权的引申之意,恐怕仍无受教育权和诸多基本权利的适用空间。第二,有可能被认为踩到排除性条件的“雷区”。《行政诉讼法》第十二条规定人民法院不受理有关“行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定”的纠纷,这项对内部行政行为的排除体现特别权力关系理论的影响。有些法院也将高校对学生的处分决定认定为内部行政行为,认为其不具有可诉性。因此,虽然大陆已有田永案为大学生打开了行政诉讼之门,但鉴于《行政诉讼法》在列举性条件和排除性条件上的限制以及《教育法》相关条款的模糊性,大学生通过行政诉讼获得救济的权利还是被大大削减。为了使宪法和法律所保护的受教育权及其他基本权利落到实处,有必要扩大对高校管理行为进行司法审查的范围。
应将哪些高校学生管理行为纳入司法审查的范围?对此,大陆许多学者借鉴德国和台湾地区的理论,主张区分基础关系和经营关系,即如果某决定或者处分改变学生身份,则应允许学生寻求司法救济[30, 32, 33]。这基本上沿袭了第382 号解释后台湾司法实践中的做法。这类学者中的很多人还同时主张,如果学校的决定或处分影响了学生的基本权利,也应赋予学生司法救济权。这些对高校学生基本权利的关怀已经突破了台湾第382 号解释的范畴,而带有第684 号解释的色彩。然而,这些文献或将“基本权利”与“基础关系”两个概念混淆在一起,或将基本权利囿于“人身权”和“财产权”范畴,并未实质改变我国现有法律对高校学生受教育权和其他基本权利保护不足的状态。本文建议借鉴台湾第684 号解释全面保护学生基本权利的精神,重新检讨基础关系与经营关系的二分理论,进一步突破特别权力关系理论的藩篱,不以改变学生身份作为对学生诉权的限制,考虑将响学生受教育权和其他基本权利作为对高校学生管理行为提起司法审查的条件。
对高校学生管理行为进行司法审查是否意味着对大学自治的否定?本文对第684 号解释的分析表明,司法审查的范围(或学校管理行为的可审查性)与司法审查的密度是两个问题。承认高校学生对侵害其受教育权或其他基本权利的管理行为有提起行政诉讼的权利,并不意味着对大学自治的否定。司法机关可以对该学生管理行为的程序以及是否存在权力滥用情形进行审查,而对大学专业判断事项予以尊重[34]。
采用何种进路来完善大陆的教育行政诉讼制度从而更好地保护高校学生的权利?最高人民法院自2004 年起酝酿出台一则有关高等教育行政诉讼的司法解释,试图解决入学、取消学籍和颁发两证三类纠纷的案件受理问题[35]。本文认为,入学、取消学籍和颁发两证都是改变学生身份的纠纷,如果将起诉范围限于这三类纠纷的话,其保护范围仍然有限。值得关注的是,我国《行政诉讼法》的修改程序已经启动[36][37],教育行政诉讼制度的设计应借此机会通盘考虑。《行政诉讼法》第十一条对行政诉讼受案范围的列举式规定非常容易产生挂一漏万的问题,使得部分宪法和法律保护的基本权利在行政诉讼法上落空。如仅采用概括性条件加否定性条件则可以避免这一问题,使受案范围更加明确,杜绝权利保护的真空[31]。仍有必要出台专门的有关教育行政诉讼或者高等教育行政诉讼的司法解释,该司法解释应主要关注高等教育行政诉讼的特殊性问题,例如不涉及两证纠纷时高校的行政诉讼主体资格问题、大学自治事项、大学专业判断的范畴以及相应的审查密度问题、如何界定受教育权受侵害以及如何处理受教育权与其他基本权利的竞合等问题。
注释
①台湾地区的行政争诉包括行政诉愿和行政诉讼,前者与大陆的行政复议近似。
②也有学者进一步主张,“诉讼本身是一种基本权利,但要透过诉讼权保护的权利却未必是基本权利。”按照这种主张,即使学生受到侵害的权利不属于“受教育权或其他基本权利”,基于诉讼权利本身的重要性,学生仍然可以提起诉讼。参见:李建良.大学生的基本权利与行政争讼权-释字第684 号解释简评[J]. 台湾法学杂志,2011 (171): 49-57.
③苏永钦大法官注意到迈耶从未将大学生“塞进”国家的内部关系。在德国,特别权力关系理论对在学关系的解释仅限于中小学,只是台湾在“移植”该理论的过程中将其适用范围扩展到大学生。参见:苏永钦. 协同意见书[M].(台湾地区)司法院大法官解释第684号. 2011.
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