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论英国私立高校的内部权力结构

浏览次数: 日期:2015-09-22 16:31
【作者】湛中乐 马梦芸
【来源】《国家教育行政学院学报》2015年第3期
【摘要】
高等学校的内部权力结构通常由学术与行政二元权力结构系统构成。学术权力是一种“松散结合系统”,行政权力具有科层制结构。英国私立高校的总体权力构造为学术权力和行政权力并重的双重结合模式。其纵向权力结构分为三个层次,由低至高分别是系、学部和学校;横向权力结构包含掌握学术权力的评议会与掌握行政权力的校务委员会和理事会,以及兼享学术权力与行政权力并作为连接二者桥梁的副校长。民主化的学术权力和中坚化的行政权力正是英国私立高校内部权力结构朝向大学治理的努力。
【关键词】英国私立高校;内部权力结构;学术权力;行政权力;大学治理
 
        自近代大学在欧洲产生起,学术权力与行政权力以不同形态存续和相互作用就是高等学校内部权力结构所具有的共性。以比较法的角度将视野投向全球,了解国外尤其是独树一帜且成就斐然的英国私立高校内部的学术权力与行政权力的结构和运行机制,对我们从整体上认识和把握高校学术权力与行政权力的历史与现状、探索高校内部的治理大有裨益,同时对于改善我国高等学校学术权力和行政权力的关系也有很强的借鉴意义。
 
一、高等学校学术权力与行政权力的再界定
        高等学校的内部权力结构通常由学术与行政二元权力结构系统构成。学术权力植根于深厚的学术造诣,是利用知识和能力影响他人或组织行为的权威,其合法性源于学术人员的学术水平和个人魄力,具有分权和民主的特征。而行政权力则来源于科层组织的约束,其合法性源于法律法规的明确授权,具有严格的等级制度和隶属关系,因而具有集权和强制的特征。[1]
(一)学术权力
        弗朗斯西·培根认为,“知识就是权力”(Knowledge is Power)。自知识大规模产生并日益影响到人们的生活起,权力就与知识密不可分、相互蕴含。按照福柯的理论,权力通过建立有关知识领域完成对主体的规训与塑造,而知识通过预设和构成权力关系来维系和发展自身。换言之,知识成为权力最有力的工具。高等学校作为研究和传播高深知识的学术组织,掌握和制造着这个社会中最全面和最专业的知识,因而掌握了基于此的最大的权力。而在学术组织内部,谁掌握了高深知识,谁取得了学科体系、专业组织的控制权,谁就拥有更大的权力。知识材料,尤其是高深的知识材料,处于高等教育之目的和使命的核心,因此“学术寡头”、“学术权威”就是权力的同义词。[2]这种权力就是学术权力,在高等学校内部主要被教授等学术人员和评议会等学术机构所掌握。
        学术权力是国外高等学校内部权力机制中一个重要概念,学者们对它的界定不尽相同。概括而言,学术权力是学者个人或团体依据其学术水平和学术能力对学术事务和学术活动施加影响的权威和力量。[3]由于学术活动的自由性需求,学术权力具有“松散结合系统”的结构本质。学术权力不像行政权力那样表现为一个等级森严的机构体系,它更具有平等性、融合性、协商性。国外高等学校的学术权力通常由教授会、评议会、学术委员会、课程与教材委员会等决策、咨询、审议机构行使,这些机构通常表现为矩阵结构的组织样态,具有非科层制的结构特征。这是因为:首先,高校整体的目标与作为其成员的学术人员的目标既有一致性也有离散性;其次,教授等学术人员研究的独立和自由原则与组织性、约束性的科层制管理格格不入;再次,学术探索的不确定性与科层组织内在要求的确定性之间存在冲突;[4]最后,国外高等学校的学术人员主要集中在系、讲座教授或教研室,因而学术权力主要体现和发挥作用的场所只是这些基层组织机构,这种学术权力的“底部沉重”现象与权威集中于顶层的行政权力具有很大差异。
(二)行政权力
        行政权力是组织中的行政机构和行政人员为实现组织目标,按照一定的规则或章程对组织自身及其成员进行管理的权威和能力。高等学校作为一种组织,由履行管理职能的行政机构和行政人员享有和行使行政权力。国外高等学校内部行政权力的主体主要包括董事会、理事会、校务委员会、校长或副校长及其领导下的行政职能部门、学部主任、院长、系主任等。这些机构或职位都是由个人组成或担任的,很多时候这些行使行政权力的个人又同时具备教授等学术人员的身份。因此必须强调的是,判断某一主体行使的权力是行政权力还是学术权力不仅要以行为主体的职务性质为依据,在行为主体兼具行政和学术身份时还要着重考察该权力所针对事项的性质和所作用的领域。
        现代高等学校的行政权力结构是一种金字塔型的科层制结构,居于金字塔顶端的科层领导拥有独一无二的领导权和决策权,强调依照一套系统的规章制度保障组织活动能够按照决策层的要求统一进行。[5]这种结构有稳固而有序的等级制度和原则,有严格的规章制度,有严密的财务制度,有分工明确、各负专责的行政机构和行政人员。在这种权力结构中,存在一种上级对下级的控制关系,下级机关的决策要按照明确规定的方式报上级审核。[6]行政权力的运行是自上而下的,并通过各个中间权力层级向下放射。这种放射一方面能够扩大权力影响的范围,但另一方面也同所有行政权力一样,会由于中间权力层级的传递而发生权力的“衰减”或“折射”, [7]导致基层所落实执行的决策已经不是上级机构的政策原意。
 
二、双重结合模式:英国私立高校的总体权力构造
        纵观国外高校内部行政权力和学术权力的运行机制,不同国家、不同类型、甚至每一所高校的内部权力运行机制都各有特色,概括而言可以分为学术主导模式、行政主导模式和双重结合模式。欧陆国家的公立高校是学术主导模式的代表。从整个高等教育系统来看,法国、意大利、德国、瑞典等国呈现出一种集权的特点,中央教育行政部门直接管理高校的内部事务,因而高校内部行政势力弱小,而中央政府的教育管理权力较大。在学校内部,管理权力主要集中在学术人员手中,学术人员在学校决策中居于主导地位。传统的“教授治校”就是在学术主导模式下形成的治理理念,学术的主导地位既可以通过教授的个人统治,也通过学院式的集体统治得以体现。[8]在行政主导模式中,大学的组织较强,董事会和行政部门的权力大于教授的权力;而基层学院和系这一享有学术权力的重要机构仅在涉及学术事务的人事和课程方面有较大的权力。[9]美国的私立高等学校大多偏于行政主导模式,由教授行会与院校董事会及院校行政管理当局相结合,但教授的统治力量较弱而董事会的影响和院校行政官员的权力比较大。双重结合模式则体现为高校的内部权力基本上均衡分布于行政人员与学术人员手中,既不是行政主导,也不是学术人员主持。传统的英国私立高校即属于此模式,教授行会与院校董事会及行政管理人员的适度影响相结合,[10]基层行会权力较大,学术权力与行政权力的配置介于欧陆的学术主导与美国的行政主导模式之间。
        英国私立高校的治理结构和理想使命很大程度上来源于牛津大学和剑桥大学的传统。1854年英国议会通过的《牛津大学法》对大学的管理权限作出了新的调整,取消七日理事会,成立大学管理委员会。大学管理委员会要涵盖各利益集团的代表,具体成员包括校长、副校长、学监、6名学院院长、6名教授和6名大学高级教职员全体会议的成员。后来这个委员会成为大学的最高管理机构,负责制定大学所有重要的规章制度。[11]1856年的《剑桥大学法》规定,学校的最高权力机构是由校长、副校长、博士和全体毕业硕士生组成的高级教职员全体会议。由高级教职员全体会议从行政人员中推选产生评议理事会,负责教学考试的学部总委员会,负责管理开支、产业和提供新建筑的财务委员会,和向学部总委员会负责的各系管理委员会和学位委员会。[12]
        此后,校外人士所代表的行政权力在学校管理事务中发挥的作用越来越大。虽然英国王室颁发的特许状仍强调将学术自治权保留给教授,但实际上传统的自治观念和自治方式已经改变。“坚持外行控制不能仅仅被看成是正在上升的中产阶级占据着优势,新成立的学院没有一所是员工参与的,甚至在牛津大学新成立的学院中也不例外。完全可以说,在英格兰形成的员工自治的古老传统已经完全没有了,甚至更强劲的苏格兰传统在19世纪下半叶也受到沉重的打击。”[13]
       与此同时,学者在高校内部权力结构中的影响也在逐步兴起,出现了新的管理结构模式。1832年,伦敦大学学院建立评议会。1870年,曼彻斯特欧文斯学院建立了由校外人士和本校学者共同参与管理的现代模式:校外人士在校务委员会和执行理事会中占多数,其主要作用是争取私人和当地机构的经费资助;而学术事务由校长和各科教授组成的学术评议会负责。这一模式逐步成为英国现代大学治理的典范。到了20世纪,评议会“开始获得了正式的决策权,而且更重要的是,开始获得了决策方面的广泛的惯例权”, [14]英国高校内部将行政权力和学术权力适度影响相结合的双重结合模式逐渐确立并延续下来。
 
三、英国私立高校内部的纵向权力结构
        以牛津、剑桥为典型代表的英国私立高校(以下简称为“英国高校”)的纵向权力结构分为三个层次,由低至高分别是系、学部和学校。
(一)系
        一方面,在系内部,传统英国高校的系主任享有该学科正式的最高权力,这一职位通常由教授担任。英国高校系的权力等级不及德国或意大利森严,其决策方式相对民主。绝大多数系都设有系务委员会,由全体教学人员组成,有时也有学生代表参加。[15]简言之,在传统英国高校的系中,学术权力享有较高地位,“教授治校”得到了较好地贯彻。新公共管理运动引发了英国高校系一级权力结构的重大变化,其目的取向是加强行政权力。[16]改革增强了非教授人员的管理作用,或者虽然仍由教授享有系的最高权力,但其角色已倾向于行政人员的身份;学术人员的权力尤其是学术自治权逐渐缩小,决策权集中于行政人员手中;决策制定由民主参与变为系主任个人决定的集权方式,系主任成为系一级权力的中心。[17]换言之,新公共管理运动后,英国高校内部系一级的权力结构由学术权力主导转向了行政权力与学术权力相持平的等级制的系结构。
        另一方面,在系相对高校所承担的角色和职能分配上,高度专业化的院、系、研究所建制使高校各基层部门间更多地存在着分隔与断裂,组织内部的教学科研活动本质上还是由活动主体自作主张。[18]比如课程设置、教学安排、学业考试、教授任命甚至学术活动预算等学术性事务都在系这一级提出和决定,上级机构审查后只能批准或发回而不能直接更改。可见,系一级在高校内部纵向结构中享有自治性很强的学术权力,体现了学术权力的“底部沉重”现象。
 
新公共管理运动前 新公共管理运动后
最高权力机构 系委员会 系管理委员会
最高权力机构成员 系里的教授、教师 管理能力高的人员,并非一定是学术人员
最高权力享有者 作为学术领导者角色的系主任 作为管理者角色的系主任
最有权力发言者 学术人员 管理人员
决策制定权 系委员会 系主任和管理人员
学术权力 高:学术人员可自主决定课程的内容、教学方法和科研项目等 下降:课程的开设、教学内容以及科研项目基本上要接受管理者的安排
行政权力 低:只是简单的教务管理 提升:决定课程的开设与否,决定科研项目,对教职工的管理权力加大
 
表格 1新公共管理运动前后英国高校系一级的权力结构对比[19]

(二)学部
        学部由相关的系组成,学部的决策机构是由全体教授、非教授系主任和教学人员组成的部务委员会。在现代高校中,非教授教学人员的代表也会参加部务委员会,并占全部成员的一半左右。因此,部务委员会的规模可能很大,在较大的高校中甚至可达50到100人之众。学部主任由部务委员会选举产生,是部务委员会的执行人员兼主席。通常该主任由教授担任,下设一两名由非教授人员担任的副主任协助其工作。[20]这种人员构成体现了学部一级行政权力的上升,也决定了学部中学术权力与行政权力的相持性。
(三)学校
        在学校一级,权力主要由四个机构分享:第一层是掌握行政权力的校务委员会和理事会;第二层是掌握学术权力的评议会;而作为高校教学和行政最高领导人的副校长,是上述两层结构的联系人。校务委员会在形式上是学校的最高权力机构,理事会在很大程度上是其执行机构。评议会是一个由教授组成的管理机构,具体负责对学部和系的学术事务管理,因此实际上拥有制定高校学术政策的全部权力。[21]由理事会和评议会协商产生的副校长是高校“首席学术和行政官员”,负责组织实施上述机构对学术权力与行政权力的行使和对二者关系的协调。

图表 1英国高校内部纵向权力结构
 
四、英国私立高校内部的横向权力结构
        高等学校内部的横向权力结构主要是指学校层面的权力分配,英国传统私立高校是行政权力和学术权力均衡模式的典型代表。尽管大学治理的形态多种多样,但一般来说,英国高校内部都分别设有掌握学术权力的评议会与掌握行政权力的校务委员会和理事会,以及兼享学术权力与行政权力并作为连接二者桥梁的副校长。
(一)评议会
        根据1963年达拉谟(Durham)大学和纽卡斯尔法案,除任命学术人员外,评议会是大学所有学术事务的最高管理和执行机构,服从法律保留给董事会和校务委员会的权力,采取措施和行动维护大学作为教育学习和研究地位的利益。[22]评议会通常由大学的全体教授、非教授系主任和某些当然成员,及若干从非教授教学人员中选出的代表组成,由副校长任主席。评议会的规模可能相当大,从50到200人不等,现在的趋势是缩小规模,扩大代表性。评议会通常通过其设置的各种委员会完成大部分工作,其中执行委员会由副校长任主席,由部务委员会主任和评议会选出的其他人员组成,负责准备和处理评议会的各种评议。[23]
         尽管外行的影响对大学治理非常重要,但学术权威并未因此受到严重的挑战,权威属于并且只属于评议会。可以肯定地说,如果没有评议会提议、同意或者授权,学校不能作出任何有关学术事务的决策。对此,英国高教领域存在一些质疑和批评,认为高校过多地由评议会这样一个学术寡头组织来统治,甚至不受到其他学术同行的影响。[24]
(二)校务委员会和理事会
        大多数英国高校的最高权力机构是校务委员会。校务委员会对大学的财务、学校纪律、实际事务(Practical Affairs)、商业和大学工作等事项进行管理和控制。校务委员会由地方贵族、市政官员、宗教机构代表、校友、贸易联盟或其他组织的代表组成,近年来学生代表的数量有所增加,其规模从50人到600人不等,平均250人。校务委员会通常一年举行一次会议,其职能在很大程度上是仪式性的,最重要的作用是确保高校与地方及舆论保持联系。因此在高校的实际管理中,理事会比校务委员会更重要。理事会的通常规模为30人,绝大多数为校外人士,近年来学者的比例正在增加。理事会一年举行六到十次会议,其主要职责是筹划经费、制定计划、维修设备和决定教授的任免。[25]但校务委员会仍是名义上的最高行政权力机构。
        作为英国高校最高学术权力与最高行政权力的拥有者,校务委员会与评议会之间根据长期的习惯确定了两权分立的原则:纯粹关于学术事务的决策权力在评议会,只要不涉及有可能负债的开支,校务委员会都会无条件地全部接受评议会的建议;非学术性事务的决策权力在校务委员会,校务委员会从来不向评议会开放,也不接纳评议会的代表参加讨论。[26]只有在面临严重危机时,这种严格的权力界分才有可能被打破。当然,权力之间必有制衡,比如:校务委员会有权确定学术人员的任命条例并根据条例进行任命,但该任命必须依据评议会的评议;评议会选派一定数量的代表参加校务委员会会议;二者联合提名副校长候选人等。[27]

图表 2英国高校内部横向权力结构
(三)副校长
        由于正校长多为荣誉性质,通常由女皇、王室成员、地方长官或社会名流担任,英国高校的副校长(Vice-Chancellor)才是高校实际工作的主持人。副校长一般由学者担任,主持高校的日常管理工作。副校长通常由掌握学术权力的评议会与掌握行政权力的理事会联合提名,最后由理事会任命。由于副校长必须得到评议会和理事会双方的支持才能当选,因而副校长天然兼具学术性与行政性,扮演着“学者观点主要代言人”和“行政首脑”的双重角色。这种独特的角色和地位,使其成为学术权力和行政权力的交汇点,并构成两方均衡之势。[28]
        总的来说,英国高校副校长既不像美国高校校长(President)那样将学术事务交给院长分担而主要掌握行政权力,也不像欧陆高校校长(Rector)、在传统上被认为主要是具有仪式功能的“同事中居首位者”(primus inter pares)。[29]英国高校副校长处于这两种模式之间,期望将高校行政领导与学术领导的角色系于一身。自英国高校产生至20世纪60年代以前,“副校长的角色和作用不成为问题,可称之为‘首席学术和行政官员’” [30],并且其在学术方面所起的作用相较于行政更为重要。这一时期,与美国高校校长相比,英国高校副校长更像一名学者而非行政官员。20世纪60年代以后,尽管副校长们憎恶且不愿承认,[31]这一角色的性质发生了变化,罗宾斯报告有关大学成员的列表中将副校长称作“行政人员”就是其明显体现。[32]一方面,通过广告招聘的副校长其本身可能就并非学术人员。另一方面,随着高校拨款的大幅减少,决策变得紧急,为了调和行政官员的决策和学术团体成员的要求,副校长在某种程度上成了学术团体中行政决策的兜售者和说服者。[33]同时,1988年《教育改革法》使英国高校迈入“法人化”的治理结构,许多公司治理措施被借鉴和运用于高校管理,副校长实际上成为了公司的首席执行官,[34]其行政色彩日益加强。
 
五、变革中的英国私立高校内部权力结构:治理的视角
        高等学校内部学术和行政“两种控制系统不但在结构上相互分离,而且也是建立在不同的权力系统之上的” [35]。在中世纪,高校内部一开始并没有相对独立的行政系统,除校长或副校长个人外,行政事务完全由学生或教授组成的行会性质的机构负责,[36]高校内部的行政性职位也由教师经选举担任。[37]后来随着发展壮大,高校开始雇佣部分员工协助进行一些文书性的管理工作。高校内部的行政部门,直至15世纪前后才开始正式成型,例如牛津大学,直至1428年才开始出现校长秘书,1447年才建立注册办公室。[38]在这种英国传统私立高校中,学术权力非常集中,体现为对学术作品的质量进行评价、进而对师生的学术能力作出评判的判断权。
        这种判断的权力,在学术领域中天然地具备民主性。学术场域是一个强调复多而非一体的秩序,各个主体拥有同等的地位、同等的自由判断能动性,也不预先设置针对特定主体的高低优劣之别。因此,学术权力以自由判断和民主互动为最优行使方式。如果说每种判断都有一定机率接触到真理或有效知识的某些方面,那么让这些判断自由发生并加以深度互动和整合,将最有利于知识体系的发展。所以,学术权力的层级应当很简单,参与判断的主体应样本广泛、结构扁平,人为地强调一致性只能带来更高的一致错误的风险。20世纪60年代以后,英国高校内部权力结构的变革扩大了学术管理的参与范围,学术权力在更大程度上实现了民主化。这种变化是治校权从校外人士向校内学者手中转移这一趋势在高校内部产生的影响。虽然20世纪初的特许状几乎完全把学术权力保留给教授,但随着非教授教学人员的增多和在学校管理活动中活跃度的增强,以及以非教授教学人员为主要成员的教师协会对高校的施压,治校民主化的的趋势也在逐渐增长。非教授教学人员开始广泛参与学术权力的运作过程,并在学部一级发挥重大的影响;在学校一级,许多新的高校特许状取消了教授在评议会中当然成员的地位,缩小了评议会的规模,[39]在提高评议会决策效率的同时也很大程度地提高了其民主性。
        传统英国私立高校内部的行政权力作为一种事务性的辅助权力,在高校内部治理结构中相对孱弱。然而在迈向现代高等学校的过程中,由于国家主动引导高校发展,高校规模不断膨胀,发展战略呈现复合性、多元性,学术判断与其他领域的判断往往交叉重合并趋于混同,加之新公共管理运动的洗礼,行政权力的触角和影响无论在高校纵向结构抑或横向结构中都逐步延伸扩大,并最终在英国私立高校中成为一股与传统学术权力并驾齐驱、分立制衡的重要力量。
        “大学兴旺与否,取决于其内部由谁控制。”[40]这种控制并非学术权力与行政权力要在高校治理结构中争夺最高地位,而是二者在各自管辖事务范围内都是最高的权力和最终控制者。因此,为了实现大学治理,学术权力与行政权力应相互尊重、各司其职,在历史中汲取经验教训、在实践中不断磨合调整,共同推进完善有序的高校建设。而民主化的学术权力和中坚化的行政权力正是英国私立高校内部权力结构朝向大学治理的努力。
 
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